國家發展改革委 國家能源局關于開展
全國煤電機組改造升級的通知
（發改運行〔2021〕1519號）
各省、自治區、直轄市發展改革委、經信委（工信委、工信廳）、能源局，北京市城市管理委員會，國家能源局各派出能源監管機構，國家電網有限公司、中國南方電網有限責任公司，中國華能集團有限公司、中國大唐集團有限公司、中國華電集團有限公司、國家電力投資集團有限公司、國家能源投資集團有限責任公司、國家開發投資集團有限公司、華潤集團有限公司：
為認真貫徹落實《中共中央 國務院關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》精神，推動能源行業結構優化升級，進一步提升煤電機組清潔高效靈活性水平，促進電力行業清潔低碳轉型，助力全國碳達峰、碳中和目標如期實現，國家發展改革委、國家能源局會同有關方面制定了《全國煤電機組改造升級實施方案》（以下簡稱《實施方案》），現印發你們，請遵照執行。現將有關落實事項通知如下：
一、高度重視。我國力爭實現2030年前碳達峰和努力爭取2060年前碳中和的目標，對優化能源結構和煤炭清潔高效利用提出了更高要求。煤電機組改造升級是提高電煤利用效率、減少電煤消耗、促進清潔能源消納的重要手段，對推動碳達峰碳中和目標如期實現具有重要意義。各地、各企業要高度重視，將煤電機組改造升級作為一項重要工作抓好抓實抓細，切實提高煤電機組運行水平。
二、扎實推進。各地政府主管部門要會同有關方面，完整、準確、全面貫徹新發展理念，按照《實施方案》要求，科學確定本地煤電機組改造升級目標和實施路徑，研究制定本省（區、市）煤電機組改造升級實施方案，于11月底前報送國家發展改革委、國家能源局，經國家發展改革委、國家能源局組織第三方綜合評估論證后，于年底前形成操作性實施方案。
三、加強統籌。各地在推進煤電機組改造升級工作過程中，需統籌考慮煤電節能降耗改造、供熱改造和靈活性改造制造，實現“三改”聯動。同時，要合理安排機組改造時序，保證本地電力安全可靠供應。
四、完善政策。各地要結合本地實際，在財政、金融、價格等方面健全完善相關政策，對煤電機組改造升級工作予以支持，提高企業改造積極性，保證改造工作平穩推進。
五、明確分工。各地要明確牽頭部門，與相關部門明確責任分工形成合力，共同推進煤電機組改造升級工作。中央發電企業要與各地政府主管部門做好充分溝通，保證集團煤電機組改造升級工作與地方有效銜接。電網企業要合理安排煤電機組檢修方案，保證各地煤電機組改造過程中電網安全平穩運行。
附件：全國煤電機組改造升級實施方案
國家發展改革委
國 家 能 源 局
2021年10月29日
附件：
全國煤電機組改造升級實施方案
為貫徹落實《中共中央 國務院關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》精神，進一步降低煤電機組能耗，提升靈活性和調節能力，提高清潔高效水平，促進電力行業清潔低碳轉型，助力全國碳達峰、碳中和目標如期實現，制定全國煤電機組改造升級實施方案如下。
一、充分認識煤電機組改造升級的重要意義
電力行業是煤炭消耗的主要行業之一，是國家節能減排工作重點管控行業。“十一五”“十二五”“十三五”期間，電力行業按照國家的要求和部署，深入實施煤電節能減排升級改造，火電供電煤耗持續下降。2020 年全國 6000 千瓦及以上火電廠供電煤耗為 305.5克標準煤/千瓦時，比 2015 年下降 9.9 克/千瓦時，比 2010 年下降27.5 克/千瓦時，比 2005 年下降 64.5 克/千瓦時。以 2005 年為基準年，2006—2020 年，供電煤耗降低累計減少電力二氧化碳排放 66.7 億噸，對電力二氧化碳減排貢獻率為 36%，有效減緩了電力二氧化碳排放總量的增長。與此同時也要看到，目前我國發電和供熱行業二氧化碳排放量占全國排放量的比重超過 40%，是全國二氧化碳排放的重點行業。因此，進一步推進煤電機組節能降耗是提高能源利用效率的有效手段，對實現電力行業碳排放達峰，乃至全國碳達峰、碳中和目標具有重要意義。
二、總體要求
（一）指導思想。
以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，深入貫徹習近平生態文明思想，完整、準確、全面貫徹新發展理念，處理好發展和減排、整體和局部、短期和中長期的關系，推行更嚴格能效環保標準，推動煤電行業實施節能降耗改造、供熱改造和靈活性改造制造“三改聯動”，嚴控煤電項目，持續優化能源電力結構和布局，深入推進煤電清潔、高效、靈活、低碳、智能化高質量發展，努力實現我國煤電行業碳達峰目標。
（二）基本原則。
堅持底線思維，確保電力安全。堅守能源電力安全穩定供應底線，統籌好發展和安全、增量和存量的關系，準確把握并科學發揮煤電的兜底保障作用和靈活調節能力，為加快構建以新能源為主體的新型電力系統做出積極貢獻。
堅持統籌聯動，實現降耗減碳。統籌推進節能改造、供熱改造和靈活性改造，鼓勵企業采取先進技術，持續降低碳排放、污染物排放和能耗水平，提供綜合服務，實現角色轉變，不斷提升清潔低碳、高效靈活發展能力。
堅持政策引導，合理把握節奏。進一步完善鼓勵企業改造的產業政策、市場機制和配套措施，合理保障煤電企業存續發展條件。堅持分類施策、分企施策、一廠一策、一機一策，指導企業科學編制改造方案，并結合電力供需情況合理把握節奏、穩妥有序實施。堅持市場導向，經濟技術可行。優先推廣使用成熟適用技術進行煤電節能減排改造，進一步加強新裝備、新技術研發和試驗示范工作，推動行業整體節能降耗。充分尊重企業市場主體地位，制定切實可行的改造目標和任務，統籌兼顧安全、技術和經濟目標。
（三）主要目標。
全面梳理煤電機組供電煤耗水平，結合不同煤耗水平煤電機組實際情況，探索多種技術改造方式，分類提出改造實施方案。統籌考慮大型風電光伏基地項目外送和就近消納調峰需要，以區域電網為基本單元，在相關地區妥善安排配套煤電調峰電源改造升級，提升煤電機組運行水平和調峰能力。按特定要求新建的煤電機組，除特定需求外，原則上采用超超臨界、且供電煤耗低于 270 克標準煤/千瓦時的機組。設計工況下供電煤耗高于 285 克標準煤/千瓦時的濕冷煤電機組和高于 300 克標準煤/千瓦時的空冷煤電機組不允許新建。到 2025 年，全國火電平均供電煤耗降至 300 克標準煤/千瓦時以下。
節煤降耗改造。對供電煤耗在 300 克標準煤/千瓦時以上的煤電機組，應加快創造條件實施節能改造，對無法改造的機組逐步淘汰關停，并視情況將具備條件的轉為應急備用電源。“十四五”期間改造規模不低于 3.5 億千瓦。
供熱改造。鼓勵現有燃煤發電機組替代供熱，積極關停采暖和工業供汽小鍋爐，對具備供熱條件的純凝機組開展供熱改造，在落實熱負荷需求的前提下，“十四五”期間改造規模力爭達到 5000 萬千瓦。
靈活性改造制造。存量煤電機組靈活性改造應改盡改，“十四五”期間完成 2 億千瓦，增加系統調節能力 3000—4000 萬千瓦， 促進清潔能源消納。“十四五”期間，實現煤電機組靈活制造規模1.5 億千瓦。
三、推動煤電機組節能提效升級和清潔化利用
（一）開展汽輪機通流改造。進一步提升煤電機組能效水平， 重點針對服役時間較長、通流效率低、熱耗高的 60 萬千瓦及以下等級亞臨界、超臨界機組，推廣采用汽輪機通流部分改造技術，因廠制宜開展綜合性、系統性節能改造，改造后供電煤耗力爭達到同類型機組先進水平。
（二）開展鍋爐和汽輪機冷端余熱深度利用改造。大力推廣煤電機組冷端優化和煙氣余熱深度利用技術。鼓勵采取成熟適用的改造措施，提高機組運行真空，提升節能提效水平。鼓勵現役機組應用煙氣余熱深度利用技術。
（三）開展煤電機組能量梯級利用改造。鼓勵有條件的機組結合實際情況對鍋爐尾部煙氣余熱利用系統與鍋爐本體煙風系統、汽機熱力系統等進行綜合集成優化。
（四）探索高溫亞臨界綜合升級改造。探索創新煤電機組節能改造技術，及時總結高溫亞臨界綜合升級改造示范項目先進經驗，適時向全國推廣應用。梳理排查具備改造條件的亞臨界煤電機組， 統籌銜接上下游設備供應能力和電力電量供需平衡，科學制定改造實施方案，有序推進高溫亞臨界綜合升級改造。
（五）推動煤電機組清潔化利用。新建燃煤發電機組應同步建設先進高效的脫硫、脫硝和除塵設施，確保滿足最低技術出力以上全負荷范圍達到超低排放要求。支持有條件的發電企業同步開展大氣污染物協同脫除，減少三氧化硫、汞、砷等污染物排放。對于環保約束條件較嚴格的區域，鼓勵新建機組實現適度優于超低排放限值的水平。
四、開展煤電機組供熱改造
（一）全力拓展集中式供熱需求。著力整合供熱資源，支持配套熱網工程建設和老舊管網改造工程，加快推進供熱區域熱網互聯互通，盡早實現各類熱源聯網運行，充分發揮熱電聯產機組供熱能力。鼓勵熱電聯產機組在技術經濟合理的前提下，適當發展長輸供熱項目，吸引工業熱負荷企業向存量煤電企業周邊發展，擴大供熱范圍。同步推進小熱電機組科學整合，鼓勵有條件的地區通過替代建設高效清潔供熱熱源等方式，逐步淘汰單機容量小、能耗高、污染重的燃煤小熱電機組。
（二）推動具備條件的純凝機組開展熱電聯產改造。優先對城市或工業園區周邊具備改造條件且運行未滿 15 年的在役純凝發電機組實施采暖供熱改造。因廠制宜采用打孔抽氣、低真空供熱、循環水余熱利用等成熟適用技術，鼓勵具備條件的機組改造為背壓熱電聯產機組，加大力度推廣應用工業余熱供熱、熱泵供熱等先進供熱技術。
（三）優化已投產熱電聯產機組運行。鼓勵對熱電聯產機組實施技術改造，充分回收利用電廠余熱，進一步提高供熱能力，滿足新增熱負荷需求。繼續實施煤電機組靈活性制造和靈活性改造，綜合考慮技術可行性、經濟性和運行安全性，現役機組靈活性改造后， 最小發電出力達到 30%左右額定負荷。
五、加快實施煤電機組靈活性制造靈活性改造
（一）新建機組全部實現靈活性制造。新建煤電機組純凝工況調峰能力的一般化要求為最小發電出力達到 35%額定負荷，采暖熱電機組在供熱期運行時要通過熱電解耦力爭實現單日 6h 最小發電出力達到 40%額定負荷的調峰能力，其他類型機組應采取措施盡量降低最小發電出力。鼓勵通過技術創新示范，探索進一步降低機組最小發電出力的可靠措施。
（二）現役機組靈活性改造應改盡改。純凝工況調峰能力的一般要求為最小發電出力達到 35%額定負荷，采暖熱電機組在供熱期運行時要通過熱電解耦力爭實現單日 6h 最小發電出力達到 40%額定負荷的調峰能力。
六、淘汰關停低參數小火電
（一）加快淘汰煤電落后產能。落實《國家發展改革委 國家能源局關于深入推進供給側結構性改革 進一步淘汰煤電落后產能促進煤電行業優化升級的意見》（發改能源〔2019〕431 號）等相關文件要求，加大淘汰煤電落后產能工作力度，倒逼煤電產業結構優化調整。淘汰關停的煤電機組“關而不拆”，原則上全部創造條件轉為應急備用和調峰電源，確有必要進行拆除的，需報國家發展改革委和國家能源局同意。淘汰關停的煤電機組，可用于容量替代新建清潔高效煤電機組。
（二）合理安排關停機組納入應急備用。符合能效、環保、安全等政策和標準要求的機組，在無需原址重建、“退城進郊”異地建設等情況下，可“關而不拆”，作為應急備用電源發揮作用。科學認定和退出應急備用機組，嚴格應急備用電源運行調度管理，常態下停機備用，應急狀態下啟動，頂峰運行后停機，在發揮保供作用的同時為降低整體能耗和排放作出貢獻。“十四五”期間，形成并保持 1500 萬千瓦的應急備用能力。
七、規范燃煤自備電廠運行
（一）全面清理違法違規燃煤自備電廠。對違規核準、未核先建、批建不符、擅自變更或超出自備機組配套項目轉供電等違法違規問題進行嚴肅查處。禁止以各種名義將公用電廠轉為燃煤自備電廠。健全機制，引導自備電廠與清潔能源開展替代發電。
（二）加大自備煤電機組節能減排力度。加強監管，確保自備電廠嚴格執行公用燃煤電廠的最新大氣污染物排放標準和總量控制要求，污染物排放不符合環保要求的要限產或停產改造。嚴格按照國家能耗、環保政策和相關標準梳理不達標機組，對于符合淘汰條件的自備機組應限時實施淘汰關停，并做好電源熱源銜接，排放和能耗水平偏高的自備機組要加快實施超低排放和節能改造。
八、優化煤電機組運行管理
（一）提升大容量高參數機組負荷利用率。提高電網調度的靈活性和智能化水平，優化機組運行和開機方式，合理利用系統內各類調峰資源，充分發揮 60 萬千瓦及以上大容量高參數機組承擔基本負荷時的清潔高效優勢。充分發揮負荷側調節能力，發展各類靈活性用電負荷，通過完善市場機制和價格機制引導用戶錯峰用電， 實現快速靈活的需求側響應。通過優化整合本地電源側、電網側、負荷側資源，依托“云大物移智”等技術，進一步加強源網荷儲多項互動和高度融合。
（二）提升煤電企業管理水平。各發電企業應采用專業化運營模式，提高煤電項目的專業化運行管理水平，確保項目安全高效運行。加強燃煤發電機組綜合診斷，積極開展運行優化試驗，科學制定優化運行方案，合理確定運行方式和參數，使機組在各種負荷范圍內保持最佳運行狀態。扎實做好燃煤發電機組設備運行維護，提高機組安全健康水平和設備可用率。鼓勵有條件的發電企業積極探索節能降耗路徑，提高機組的生產效率和經濟效益，進一步提升電廠清潔高效發展水平。
（三）提升電煤煤質。通過優先釋放煤礦項目優質產能、保障煤炭跨區運輸鐵路運力等措施，提高電煤產運需保障水平。同等條件下，優先保障能效水平先進的燃煤發電機組的燃料供應。充分發揮市場作用，平抑電煤價格大幅波動，確保電廠燃用設計煤種，最大限度避免因燃料品質波動造成的機組實際運行能耗增加。
九、嚴格新增煤電機組節能降耗標準
（一）嚴格能效準入門檻。加強對新增煤電項目設計煤耗水平的管控，鼓勵煤電項目的前期論證、設備選擇、工藝設計等各個環節提高標準，設計工況下供電煤耗高于 285 克標準煤/千瓦時的濕冷煤電機組和高于 300 克標準煤/千瓦時的空冷煤電機組不允許建設投產。
（二）提高機組參數水平。新建非熱電聯產燃煤發電項目原則上采用 60 萬千瓦及以上超超臨界機組。機組設計供電煤耗結合出力系數、深度調峰、煤質等因素進行修正后，應不高于《常規燃煤發電機組單位產品能源消耗限額》（GB21258）、《熱電聯產單位產品能源消耗限額》（GB35574）中新（改、擴）建機組能耗準入值，并根據國家標準的最新要求實時調整。
十、加大對節能降耗改造機組政策支持
（一）加強煤電技術攻關。實行揭榜掛帥制度，結合行業技術成熟度和應用需求，進一步加大對煤電節能減排重大關鍵技術和設備研發支持力度，提升技術裝備自主化水平。穩步推進 650℃等級超超臨界燃煤發電技術、低成本超低排放循環流化床鍋爐發電技術、智能電廠技術、燃煤電廠大規模二氧化碳捕集利用與封存技術、整體煤氣化燃料電池發電集成優化技術、綜合能源基地一體化集成技術，以及亞臨界機組升級改造等節能減排突出技術的集中攻關和試點示范，條件成熟的適時推廣應用。建立發電企業、電網企業、設備制造企業、設計單位和研究機構多方參與的技術創新應用體系，推動產學研聯合，鼓勵各發電企業充分發揮主觀能動性積極提高節能減排水平，加強低碳發展意識和能力建設，積極推進煤電節能減排和綠色低碳轉型先進技術集成應用示范項目建設和科研創新成果產業化。積極開展先進技術經驗交流，實現技術共享。
（二）加大財政、金融等方面支持力度。統籌運用相關資金，對煤電節能減排綜合升級改造重大技術研發和示范項目建設適當給予資金支持。鼓勵各地因地制宜制定背壓式熱電機組支持政策以及燃煤耦合生物質發電項目電量獎補政策等。鼓勵社會資本等各類投資主體以多種投融資模式進入煤電節能減排綜合升級改造領域。引導金融機構加大對煤電節能減排綜合升級改造項目給予優惠信貸等投融資支持力度。拓寬煤電節能減排綜合升級改造投融資渠道，為煤電節能減排綜合升級改造提供資金支持。支持符合條件的企業發行企業債券，募集資金用于煤電節能減排綜合升級改造等領域。鼓勵發電企業與有關技術服務機構合作，通過合同能源管理等第三方投資模式推進煤電節能減排綜合升級改造。
（三）健全市場化交易機制。在交易組織、合同簽訂、合同分解執行等環節中，充分考慮煤電機組煤耗水平，引導節能減排指標好的煤電機組多簽市場化合同。加強優化運行調度，建立機組發電量與能耗水平掛鉤機制，促進供電煤耗低的煤電機組多發電。加快健全完善輔助服務市場機制，使參與靈活性改造制造的調峰機組獲得相應收益。
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