實施“煤改氣”是有效落實北方地區冬季清潔取暖規劃任務的一項重要舉措,兼具有推進清潔能源革命、助力污染防治攻堅、促進鄉村振興、實現高質量發展等多重目標戰略作用。隨著政策保障體系的日益完善,“煤改氣”工作取得了顯著成效,但依然面臨諸多挑戰。本文在中央財政支持的北方地區冬季清潔取暖試點城市中,分別從市級、縣級層面選取河南省焦作市、河北省廊坊市大廠回族自治縣作為研究案例,分析兩地在管理機制、補貼政策、工程質量、售后服務及地方宣傳等方面的先進經驗,以期為決策者提供參考。
1“煤改氣”政策保障體系
1.1政策體系
迄今為止,我國出臺了一系列宏觀性的戰略規劃、行動計劃、部門規范性文件,鼓勵、規范、引導實施“煤改氣”。2013年國務院發布《大氣污染防治行動計劃》,明確提出要加快推進集中供熱、“煤改氣”“煤改電”工程建設。2017年12月,國家發展改革委、國家能源局、財政部、原環境保護部等10部門聯合印發《北方地區冬季清潔取暖規劃(2017—2021)》,并配套出臺了《北方重點地區冬季清潔取暖“煤改氣”氣源保障總體方案》。作為大氣污染防治重點區域的京津冀地區,自2017年以來陸續頒布《京津冀及周邊地區2017年大氣污染防治工作方案》及2017—2020年“京津冀及周邊地區秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案”等文件,持續加大京津冀及周邊地區“煤改氣”工作的推進力度。
與其同時,圍繞“煤改氣”中心工作,國家各部委也陸續制定相關配套政策,健全和完善供暖階梯價格制度,推行季節性差價政策;積極加強天然氣儲氣調峰能力建設;建立保障天然氣穩定供應長效機制,深化石油天然氣體制改革;在工程質量安全方面發布了《關于做好“煤改氣”工程質量和運行安全有關工作的通知》《關于印發農村管道天然氣工程技術導則的通知》等。
此外,根據國家總體規劃部署與相關政策要求,地方政府圍繞“煤改氣”工作機制、政府財政補貼、天然氣價格保供等方面細化工作方案,制定具體行動措施。
1.2保障機制
國家相關部門各司其職,逐步構建和完善相關機制,積極推進并確保“煤改氣”工作順利實施。
一是組織保障方面。由國家發展改革委、國家能源局牽頭建立北方清潔取暖規劃實施部際聯席會議,負責整體協調推進工作。同時,各地結合本地區實際情況成立專門機構,建立常態協調機制,加強多部門及相關企業協作協調。
二是資金保障方面。自2017年開始,中央財政對北方地區冬季清潔取暖試點城市給予資金支持。截至2019年7月,先后累計有三批次共計43個城市入選清潔取暖試點城市。同時地方政府也投入大量資金,并引導企業和社會資金加大投入。據統計,截至2018年,北方地區(不含北京市)中央、省、市三級財政共投入資金1193.6億元,其中用于“煤改氣”的財政資金占比約40%。2018年,“2+26”城市清潔取暖改造合計投入資金895.14億元,中央、省、市級財政投入及社會投入占比分別為14.5%、29.6%和55.8%。
三是績效考核方面。2018年6月,生態環境部、財政部等4部委聯合印發《北方地區冬季清潔取暖試點城市績效評價方法》,從能源供應保障、財政資金管理使用情況、PM2.5濃度下降等方面對納入北方地區冬季清潔取暖試點的城市進行考核,并于2019年4月組織開展了第一批試點城市中期評估工作。
四是督察機制方面。2018—2019年,由國家發展改革委、生態環境部等多部委聯合成立工作組,對全國29個省區市開展天然氣產供儲銷體系建設情況專項督察工作,并對地方儲氣設施建設開展督察,確保地方天然氣應急儲備調峰能力達到目標要求。同時,生態環境管理部門將“煤改氣”推進情況等列為秋冬季污染攻堅常態化強化監督工作內容之一。自2017年開始,針對新增天然氣使用方向、“先立后破”落實情況、散煤復燒情況等方面組織開展強化監督檢查,并于2019年實施強化監督定點幫扶。
2“煤改氣”進展及挑戰
2019年,國家能源局牽頭開展的《北方地區冬季清潔取暖規劃(2017—2021年)》中期評估[2]結果顯示,2016—2018年,我國清潔取暖工作加快推進,北方城市清潔取暖面積快速增加,其中天然氣供暖占31%,僅次于清潔燃煤集中供暖。截至2018年底,北方城市天然氣供暖面積達30.6億平方米,主要以燃氣鍋爐房集中供暖和分戶式天然氣供暖為主,供暖面積分別為14億平方米和13億平方米,占比分別為47%和44%,天然氣熱電聯產及燃氣分布式能源供熱面積占比相對較小。農村作為分戶式天然氣供暖的主要地區,截至2018年底,北方農村地區累計“煤改氣”戶數約825萬戶,占總清潔取暖比例的52%。“2+26”城市作為大氣污染治理重點區域,截至2018年底,天然氣供暖面積占全國的62%,其中,2018年農村地區“煤改氣”完成614.99萬戶(占總清潔取暖改造戶數的59.8%)。分戶式燃氣壁掛爐是農村地區天然氣取暖的最主要方式。自清潔取暖工作實施以來,京津冀及周邊地區重污染天數明顯減少,主要污染物濃度顯著下降,區域內出現重度及以上污染天數下降36%。
盡管“煤改氣”工作取得了積極進展,但現階段仍面臨補貼是否具備可持續性、氣源保障、安全保障與售后服務等方面問題。
2.1財政補貼的變動將影響政策實施效果
中央和地方政府對“煤改氣”工程建設、用氣設備購置及用氣價格等方面投入了大量財政補貼資金,主要有北方地區冬季清潔取暖試點城市中央獎補資金、中央財政大氣污染防治專項資金和地方財政補貼資金等。據統計,2018年,“2+26”城市地方政府配套投入265.28億元(含省級補助資金),是中央財政資金的2.04倍。
未來財政補貼的可持續性,以及補貼標準是否調整,都將對“煤改氣”工作產生重要影響。
2.2“煤改氣”快速推進考驗著氣源保障能力
2018年我國天然氣對外依存度高達45.3%,由于上游增產保供尚存在較大的不確定性,“煤改氣”的持續推進勢必會繼續提升天然氣的對外依存度,增加能源安全風險。為此,我國積極提升天然氣儲氣調峰能力,但整體進度相對滯后。當前,地下儲氣庫工作氣量僅占全國天然氣消費量的3%,遠低于國際上平均10%以上的水平;液化天然氣周轉量不足10%,日本和韓國作為液化天然氣進口大國,其平均水平為15%左右。
地方儲氣設施建設進展不容樂觀,低于預期進度。根據國家相關要求,“到2020年,供氣企業要擁有不低于其合同年銷售量10%的儲氣能力;城鎮燃氣企業要形成不低于其年用氣量5%的儲氣能力;縣級以上地方人民政府至少形成不低于保障本行政區域日均3天需求量的儲氣能力”。2019年國家多部委聯合開展的兩輪次天然氣產供儲銷體系建設專項督查結果表明,城鎮燃氣企業承擔儲氣調峰能力建設任務資金壓力過大,投資積極性較低,氣源保障能力面臨嚴峻考驗。
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